Le 10 mars 2023, le ministre fédéral de la Sécurité publique, l’honorable Marco Mendicino, a annoncé le lancement par le gouvernement fédéral d’une consultation publique sur la création d’un registre visant la transparence en matière d’influence étrangère au Canada (le « registre »). Cette consultation a pour but de recueillir les commentaires du public au sujet des mesures que le gouvernement fédéral pourrait prendre pour renforcer la protection contre l’influence étrangère malveillante. La période de consultation prend fin le 9 mai 2023.

Parallèlement au lancement de cette consultation, le gouvernement fédéral a également publié un document de consultation intitulé Accroître la transparence en matière d’influence étrangère : Examiner les mesures pour renforcer l’approche du Canada (le « document de consultation »).

CONTEXTE

Le registre proposé tente de faire la distinction entre deux concepts, soit l’influence étrangère et l’ingérence étrangère. L’influence étrangère s’entend des activités menées de façon transparente par un État étranger pour exercer une influence, telles que des activités de lobbying légitimes, des activités visant à défendre des intérêts particuliers, ou des activités diplomatiques ordinaires. En revanche, le document de consultation définit l’ingérence étrangère comme étant des « activités perpétrées par un État étranger, ou par un mandataire, qui nuisent aux intérêts du Canada et sont clandestines, trompeuses ou comportent une menace pour quiconque ». Par ailleurs, le document de consultation définit un sous-ensemble de l’ingérence étrangère, soit l’« influence étrangère malveillante », comme étant une tentative menée par un commettant étranger pour exercer une influence par des moyens secrets ou non transparents.

Le registre proposé a pour but d’assurer la transparence et l’imputabilité des activités des personnes qui défendent les intérêts d’un gouvernement étranger et d’assurer la protection des collectivités qui sont ciblées par des tentatives d’ingérence étrangère menées par des gouvernements étrangers.

LACUNES DU CADRE EXISTANT

Bien que plusieurs outils législatifs réglementent indirectement les activités d’influence étrangère au Canada, ces outils ne sont pas conçus spécifiquement pour lutter contre l’influence étrangère malveillante. Par exemple, la Loi sur le lobbying prévoit que toute personne souhaitant exercer une influence sur un titulaire d’une charge publique doit s’inscrire au registre des lobbyistes et signaler ses activités de communication avec les titulaires d’une charge publique. Or, selon le document de consultation, les États étrangers ou leurs mandataires cherchant à exercer une influence en secret au Canada peuvent le faire de manière à contourner les obligations d’inscription prévues à la Loi sur le lobbying. Un État étranger pourrait notamment tenter de cibler des membres de certains groupes culturels au Canada pour que ces derniers appuient ses positions géopolitiques plutôt que celles du Canada. De telles activités pourraient être réalisées sans que des communications directes soient effectuées avec des titulaires d’une charge publique, lesquelles sont assujetties à des obligations d’inscription en vertu de la Loi sur le Lobbying.

La Loi électorale du Canada prévoit diverses interdictions liées à la participation d’étrangers aux activités électorales. Par exemple, seuls les citoyens canadiens et les résidents permanents du Canada peuvent effectuer des dons à des candidats électoraux fédéraux, à des associations de circonscription, à des partis politiques, à des campagnes d’investiture et à des campagnes à la direction. De plus, il est interdit aux tiers d’utiliser des fonds provenant de l’étranger pour soutenir des activités partisanes. Toutefois, la portée des lois électorales fédérales ne s’étend pas pleinement aux courses à l’investiture de partis et aux élections de niveau infranational.

ÉLÉMENTS POSSIBLES DU CADRE DU REGISTRE

Le document de consultation présente les éléments principaux du registre proposé, notamment les suivants :

1. L’inscription des ententes visant à influencer le Canada : De telles « ententes » pourraient devoir être inscrites au registre si leur intention est d’influencer le Canada ou des Canadiens. Cette obligation d’inscription s’appliquerait tant aux ententes implicites qu’explicites. De plus, il ne serait pas nécessaire qu’un paiement ait été versé pour la réalisation de l’activité faisant l’objet de l’entente. Le défaut d’inscrire une entente au registre pourrait entraîner des sanctions pécuniaires, réglementaires, civiles et/ou criminelles pour l’individu ou l’entité qui contrevient aux dispositions.

2. Une vaste liste d’activités devant être inscrites au registre : Le registre prévoirait une liste claire d’activités devant y être inscrites, dont l’étendue serait suffisamment large pour éliminer les failles dans la mesure du possible. Le registre devrait aussi être calibré de manière à assurer qu’aucune charge réglementaire ou administrative ne soit indûment imposée, que les renseignements personnels continuent d’être protégés, que les garanties prévues à la Charte canadienne des droits et libertés soient respectées, et qu’aucune entrave ne nuise aux activités et aux intérêts légitimes. Cette liste pourrait comprendre notamment les activités de communication destinées aux membres du public canadien, lorsque l’activité en question est menée au nom d’un commettant étranger dans le but d’influencer le gouvernement ou l’opinion publique.

3. Certaines exemptions : Certaines activités seraient exemptées de l’inscription au registre, telles que la prestation de conseils juridiques et la représentation en justice (cette exemption pourrait s’appliquer lorsqu’une personne ou une entité mène une activité devant être inscrite au nom d’un commettant étranger, mais que l’activité en question est principalement liée à la prestation de conseils juridiques dans le cadre de processus judiciaires, ou en découle). Seraient également visées par des exemptions les activités diplomatiques et consulaires menées par d’anciens représentants accrédités, ainsi que les situations dans lesquelles une personne mène des activités devant être inscrites au registre, mais le fait de façon transparente en tant qu’employé ou représentant d’un gouvernement étranger.

4. La communication des renseignements : Le registre et les activités qui y seraient inscrites devront vraisemblablement être publics. Les renseignements qui y seraient divulgués pourraient comprendre des renseignements personnels de la personne ou de l’entité menant l’activité à inscrire, les dates et l’objectif de cette dernière, ainsi que la nature de la relation entre la personne ou l’entité et le commettant étranger.

5. Des mécanismes de conformité : Le document de consultation propose la mise en place d’une série de mécanismes de conformité progressifs, lesquels comprendraient des avis, des sanctions pécuniaires administratives et des sanctions pénales.

Les mesures indiquées précédemment s’ajouteraient aux exigences applicables aux activités et aux communications de lobbying qui sont prévues par le régime de la Loi sur le Lobbying. Par exemple, l’inscription des « ententes » implicites et explicites, ainsi que l’ajout des communications directes destinées aux Canadiens (et non uniquement aux titulaires d’une charge publique) à la liste des activités devant être inscrites au registre, sont des éléments se trouvant à l’extérieur de la portée actuelle de la Loi sur le lobbying.

Si le registre est adopté, il pourrait entraîner d’importantes répercussions auprès d’un large éventail d’entreprises canadiennes, y compris les cabinets de services professionnels qui représentent des gouvernements étrangers ou des entreprises qui ont des liens avec de tels gouvernements.