Iniciativa de Reforma Constitucional para el Sector Energético

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El 30 de septiembre de 2021, el Presidente Andrés Manuel López Obrador presentó a la Cámara de Diputados una iniciativa de reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución federal mexicana en relación a la industria eléctrica (la “Iniciativa”). La Iniciativa está precedida por una serie de acciones regulatorias adoptadas por el gobierno mexicano y una reforma a la Ley de la Industria Eléctrica (“LIE”) que afectaban a los inversionistas privados del sector eléctrico, y que han sido impugnadas con éxito por diversos actores (incluyendo el sector privado, la Comisión Federal de Competencia Económica, gobiernos estatales y grupos de legisladores). Como resultado de tales impugnaciones, la mayoría de las acciones regulatorias y la reforma a la LIE han sido suspendidas o incluso invalidadas por los tribunales federales, al considerarlas inconstitucionales.

La exposición de motivos contenida en la Iniciativa sostiene que las reformas constitucionales promulgadas en 2013 resultaron en el menoscabo de los derechos de la Nación sobre el patrimonio energético, el desmantelamiento de la industria eléctrica y el debilitamiento del Sistema Eléctrico Nacional (“SEN”), la seguridad energética y la seguridad nacional, imponiendo los intereses privados sobre el interés público. En consecuencia, la Iniciativa tiene como objetivo revertir por completo la reforma energética de 2013 en cuanto al sector eléctrico, aunque también contempla cambios importantes para los sectores de hidrocarburos y minero, tales como la eliminación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, la eliminación de todas las referencias a empresas productivas del Estado que realicen la exploración y extracción de hidrocarburos (lo que sugiere que Pemex volverá a ser un organismo público), y la prohibición a otorgar concesiones para explotar litio y otros “minerales estratégicos”.

Para ser aprobada, la reforma constitucional propuesta deberá contar con el voto favorable de al menos 2/3 de los legisladores presentes en sesiones de pleno de cada una de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, así y deberá ser aprobada por la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas de la República Mexicana.

Los puntos principales de las reformas y artículos transitorios propuestos en la Iniciativa son las siguientes:

  1. El sector eléctrico, incluyendo la generación, transmisión, transformación, distribución y suministro de energía eléctrica, se establece como área estratégica reservada exclusivamente al Estado, a través de la Comisión Federal de Electricidad (“CFE”) (la empresa nacional eléctrica). CFE generará al menos el 54% de la electricidad requerida en el país, mientras que el sector privado podrá generar hasta el 46% de la electricidad requerida.
  2. El servicio público de abastecimiento de energía será prestado exclusivamente por CFE, quien podrá adquirir energía eléctrica del sector privado. Para tal efecto, CFE celebrará contratos de cobertura financiera bilaterales de largo plazo para la compra de energía y capacidad, o realizará compras de energía y capacidad de corto plazo mediante un proceso competitivo de despacho basado en los menores costos de producción ofertados.
  3. La Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos desaparecerán y sus funciones serán asumidas por la Secretaría de Energía (“SENER”).
  4. La Iniciativa propone la reintegración de CFE como un monopolio estatal integrado horizontal y verticalmente que opera de forma autónoma como un único organismo gubernamental (a diferencia de su organización actual conformada por una empresa productiva estatal y una serie de subsidiarias y filiales), manteniendo solo una subsidiaria y tres filiales. El Estado, a través de CFE, será responsable del SEN, quien también se encargará de preservar la seguridad y la suficiencia energética y el suministro continuo de energía eléctrica a toda la población.
  5. El Centro Nacional de Control de Energía (“CENACE”), que se separó de CFE en 2013 para convertirse en el operador independiente del SEN y del Mercado Eléctrico Mayorista, se reintegrará a CFE. CFE determinará las tarifas de las redes de transmisión y distribución, así como las tarifas para usuarios finales, y se encargará del despacho económico de todas las unidades de generación, en cumplimiento de criterios de confiabilidad, continuidad y estabilidad.
  6. Los generadores privados autorizados a participar en la generación de energía para ser vendida a CFE (hasta el 46% antes mencionado), se sujetarán a la planeación y control del SEN por parte de CFE y la regulación aplicable en materia de continuidad y confiabilidad. La generación privada que podrá continuar (bajo un nuevo régimen legal) incluye la energía generada por: productores independientes de energía (pero sin considerar excedentes), centrales eléctricas construidas después de la reforma energética de 2013 (incluyendo aquéllas que suministran energía bajo contratos adjudicados a través de las subastas de largo plazo del CENACE) y centrales de autoabastecimiento “auténtico”, en la medida en que hayan operado conforme a lo establecido en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.
  7. A diferencia de reformas constitucionales anteriores en las que se reconocieron los derechos adquiridos de aquéllos que ya realizaban actividades afectadas por la reforma en cuestión, la Iniciativa contempla que, a partir del día en que entre en vigor el decreto de reforma, se cancelarán todos los permisos actuales de generación de energía, todos los contratos de compraventa de electricidad con el sector privado y todas las solicitudes de permisos pendientes de resolución.
  8. Todos los certificados de energía limpia se cancelan.
  9. CFE será responsable de la ejecución de todas las actividades de transición energética en materia electricidad. El desarrollo de industrias requeridas para la transición energética se establece como “sector prioritario”, el cual se desarrollará bajo una “política industrial para la electricidad”, que abarcará desde la transformación de recursos naturales, hasta la fabricación de equipos para usos finales, ciencia y tecnología nacional, propiedad intelectual del Estado de tecnologías, sistemas y equipos, manufactura por entidades públicas de componentes y equipos considerados críticos, y financiamiento de la banca de desarrollo y el mercado interno para la creación de entidades públicas, sociales y privadas de capital nacional.
  10. Se eliminan todas las referencias a empresas productivas del Estado dedicadas a la exploración y extracción de hidrocarburos. Por tanto, a pesar de que la Iniciativa no lo indica, se asume que Pemex (al igual que CFE) dejará de ser una empresa productiva del Estado y volverá a ser un organismo público.
  11. No se otorgarán concesiones para la explotación de litio y otros “minerales estratégicos” necesarios para la transición energética, pero esta restricción no se aplicará a las concesiones mineras existentes donde previamente se hayan realizado actividades de exploración de litio aprobadas por la Secretaría de Economía.
  12. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en el decreto de reformas (lo cual ocurriría en la fecha que entre vigor la reforma).

De aprobarse, la reforma constitucional entrará en vigor al día siguiente de su publicación. La Iniciativa establece que el Congreso realizará, en un plazo de 180 días a partir de que entre en vigor la reforma constitucional, las adecuaciones necesarias al marco jurídico vigente para hacer efectiva dicha reforma.

La Iniciativa contiene una serie de inconsistencias y carece de claridad respecto a los posibles efectos de algunas de las reformas propuestas. Asimismo, consideramos que las reformas propuestas pueden constituir violaciones a tratados internacionales de los que México es parte, lo que podría derivar en disputas internacionales en el contexto de dichos tratados.

Nuestro despacho continuará analizando los efectos e implicaciones de la Iniciativa, y seguiremos de cerca el proceso legislativo correspondiente.

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