The impact of Covid - 19 emergency on the judicial system (in Italian)

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L’impatto dell’emergenza sanitaria sulla giustizia

Al termine del Consiglio dei Ministri tenutosi in data 6 marzo 2020 il Governo ha approvato il Decreto Legge portante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria e per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale”, entrato in vigore contestualmente alla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’8 marzo 2020.

Per quanto riguarda le norme relative all’amministrazione della giustizia, il Decreto Legge prevede che, fino al 31 maggio 2020, i capi degli uffici giudiziari adottino tutte le misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, necessarie a consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie adottate con i provvedimenti normativi e attuativi di contrasto alla diffusione del COVID-19, al fine di evitare assembramenti all’interno dell’ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone.

Inoltre, in considerazione della necessità di dover riorganizzare l’attività giudiziaria nei termini appena descritti, per quanto riguarda i procedimenti pendenti presso tutti gli uffici giudiziari d’Italia, il Decreto Legge prevede, a partire dalla data odierna, il rinvio di tutte le udienze e la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi atto processuale fino al 22 marzo 2020 (c.d. “periodo cuscinetto”), con esclusione di quei procedimenti espressamente indicati nel testo del provvedimento. 

Si forniscono di seguito alcuni chiarimenti sugli aspetti più rilevanti legati all’introduzione della normativa emergenziale.

1. Qual è la portata del Decreto Legge? Quali saranno le misure attuate durante il periodo cuscinetto per quanto riguarda i processi civili?

Il testo del Decreto Legge fa chiarezza sulla portata della sospensione dei termini processuali a cui, in base alle informazioni inizialmente trasmesse dal Ministero della Giustizia, sembrava doversi applicare la disciplina della sospensione feriale ex L. 742/1969. In realtà, dal tenore del testo normativo si evince che la sospensione dei termini processuali, prevista per il periodo fino al 22 marzo 2020, ha portata più ampia rispetto a quella che opera ordinariamente tra il primo e il 31 agosto, comprendendo tipologie di procedimenti quali le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi e soprattutto le controversie in materia di lavoro, normalmente esclusi dall’applicazione della sospensione feriale.

Dunque, per la maggior parte dei procedimenti non urgenti, durante il periodo di riferimento sono previsti rispettivamente il differimento dell’inizio dei termini il cui decorso non è ancora iniziato a data successiva al 22 marzo 2020 e la sospensione dei termini il cui decorso è già iniziato per l’intera durata di detto periodo che andrà dal 9 marzo 2020 al 22 marzo 2020.

Il rinvio d’ufficio di tutte le udienze fino al 22 marzo 2020, così come la sospensione dei termini processuali vengono invece espressamente esclusi per una lista di specifici procedimenti, i quali tuttavia riguardano principalmente le cause in materia familiare, minorile e di diritti della persona.

Per quanto riguarda invece Ie controversie che potrebbero riguardare la materia commerciale e di impresa, il Decreto Legge esclude espressamente dal suo ambito di operatività solamente i procedimenti di cui all’articolo 283, 351 e 373 del codice di procedura civile (sospensione dell’esecuzione provvisoria della sentenza in appello e in cassazione). 

A questa previsione di un elenco tassativo di provvedimenti non suscettibili di rinvio si affianca una “clausola generale” che ammette l’esclusione del rinvio tramite apposita dichiarazione da parte del capo dell’ufficio giudiziario o di un suo delegato nelle cause “rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti”. Da ciò pertanto si potrebbe desumere che eventuali procedimenti cautelari dovrebbero essere trattati ordinariamente qualora il capo dell’ufficio giudiziario ne riconosca le specifiche necessità di urgenza. 

Successivamente al 22 marzo 2020 e fino al 31 maggio 2020 l’amministrazione della giustizia verrà invece regolata dai provvedimenti che i capi degli uffici giudiziari potranno adottare sia in via generale che con riferimento alle specifiche esigenze dei singoli casi. 

2. Quali misure potranno essere adottate dai capi degli uffici giudiziari a partire dal 22 marzo 2020 con riferimento ai processi civili?

In linea con l’azione sinora svolta dai singoli uffici giudiziari, il Decreto Legge autorizza i capi degli uffici giudiziari all’adozione di una serie di misure di contenimento del virus, volte alla limitazione dell’orario di apertura e/o dell’accesso del pubblico per le attività non urgenti e, in ogni caso, alla regolamentazione di tale accesso al fine di evitare forme di assembramento. 

Per quanto riguarda lo svolgimento delle udienze, insieme alla possibilità di celebrazione a porte chiuse delle stesse e/o, ove possibile, del loro svolgimento in modalità telematica, il Decreto Legge autorizza il rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020, ad esclusione dei medesimi procedimenti per cui non è previsto il rinvio d’ufficio a data successiva al 22 marzo 2020. 

3. Quale sarà l’impatto sul normale corso dei processi civili?

A prescindere dai provvedimenti che verranno presi dai capi degli uffici giudiziari e che disciplineranno il corso dei procedimenti già pendenti alla data di entrata in vigore del Decreto Legge, lo stesso atto legislativo prevede che la decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza derivante dalla mancata presentazione di domande giudiziali venga sospesa per tutto il periodo di efficacia dei provvedimenti di contenimento della diffusione del virus, limitatamente alle attività processuali il cui esercizio viene escluso durante detto periodo.

Sebbene la portata di tale ultima disposizione possa far pensare ad una paralisi della giustizia anche per quanto riguarda la possibilità di introdurre nuovi procedimenti, bisogna considerare che gli importanti progressi compiuti dal processo telematico dovrebbero limitare le conseguenze delle misure disposte dal Decreto Legge.

Infatti, ad oggi, la maggior parte delle attività processuali, a partire da quelle propedeutiche all’instaurazione di un procedimento (i.e. notifica e iscrizione al ruolo di un atto di citazione) vengono compiute telematicamente e dunque senza la necessaria intermediazione di uffici giudiziali.

Detto ciò, resta ben chiaro che la possibilità di introdurre nuovi procedimenti nonostante le limitazioni alle attività degli uffici giudiziali imposte dal Decreto Legge non eviterà il rallentamento dell’iter processuale, conseguenza dell’inevitabile ingolfamento con cui il sistema giudiziale italiano dovrà confrontarsi non appena l’emergenza sarà terminata.

4. Cosa prevede il Decreto Legge per i procedimenti penali?

Anche con riferimento ai procedimenti penali, il Decreto Legge prevede (i) il rinvio d’ufficio di tutte le udienze (salvo alcune specifiche eccezioni di cui si dirà a breve) a data successiva al 22 marzo 2020; nonché (ii) l’applicazione della disciplina prevista per la sospensione dei termini processuali (di cui alla Legge n. 742 del 7 ottobre 1969) per i 15 giorni a partire dal 9 marzo 2020.

Come anticipato, il Decreto Legge prevede inoltre che i capi degli uffici giudiziari adottino “le misure organizzative […] necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute […], al fine di evitare assembramenti all’interno dell’ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone”, a far data dal 23 marzo e fino al 31 maggio 2020”. 

Tra le misure organizzative più incisive previste dal Decreto Legge si prevede che i capi degli uffici giudiziari possano disporre (i) la celebrazione a porte chiuse di tutte le udienze penali pubbliche; (ii) il rinvio delle udienze penali a data successiva al 31 maggio 2020, fatta eccezione (a) per le udienze di convalida del fermo o dell’arresto e (b) le udienze relative a procedimenti penali per i quali vi siano particolari situazioni di urgenza o di pericolosità sociale (ad esempio, le udienze a carico di persone detenute, quelle relative a misure cautelari o di sicurezza, quelle relative a procedimenti in cui sono state applicate misure di prevenzione ovvero quelle a carico di imputati minorenni, peraltro soltanto qualora gli imputati stessi o i loro difensori richiedano lo svolgimento dell’udienza).

Va peraltro segnalato che, nei giorni immediatamente precedenti all’adozione del Decreto Legge, alcune Procure della Repubblica, Tribunali e Corti d’Appello avevano adottato alcune misure volte a limitare gli assembramenti. Ad esempio, la Procura della Repubblica di Milano – con circolare del 5 marzo 2020 – aveva imposto alcune limitazioni agli accessi agli uffici e aveva fornito alcune indicazioni per il deposito degli atti per via telematica.

Il Decreto Legge prevede inoltre la sospensione dei termini di prescrizione per tutto il periodo di rinvio eventualmente disposto dal Giudice. Il Decreto Legge precisa infatti che nei procedimenti penali il corso della prescrizione rimane sospeso “per il tempo in cui il procedimento è rinviato ai sensi del comma 2, lettera g), e, in ogni caso, non oltre il 31 maggio 2020”. Dalla formulazione di tale disposizione sembrerebbe desumersi che i termini di prescrizioni sono sospesi fino alla data dell’udienza di rinvio e, qualora l’udienza venisse fissata in data successiva al 31 maggio, la prescrizione ricomincerà in ogni caso a decorrere a far data dal 1° giugno 2020.

Si segnala inoltre che nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 sono state individuate anche alcune misure per il contenimento del contagio nelle carceri, al fine di favorire le misure alternative di detenzione domiciliare per coloro che presentino i sintomi del virus. 

Da ultimo, con riferimento alla sospensione dei termini processuali (si pensi, ad esempio, ai termini previsti per il deposito di memorie difensive ovvero richieste di interrogatorio ai sensi dall’art. 415-bis c.p.p. ovvero i termini concessi agli imputati all’estero per l’elezione di domicilio in Italia ovvero i termini per proporre impugnazione), qualora detti termini abbiano iniziato a decorrere prima della data di pubblicazione del Decreto Legge, essi resteranno sospesi per 15 giorni e riprenderanno a decorrere dalla fine del periodo di sospensione. Nel caso in cui, invece, il decorso del termine abbia inizio durante il periodo di sospensione, il termine inizierà a decorrere alla fine del periodo di sospensione.

La sospensione dei termini non opera, tuttavia, in relazione ad alcuni procedimenti penali che rivestono i caratteri di urgenza (ossia quelli con imputati in stato di custodia cautelare), di particolare gravità (procedimenti relativi ai reati di criminalità organizzata) o quelli relativi all’applicazione di misure di prevenzione.

5. Quali sono le misure previste nell’ambito dei procedimenti amministrativi durante il periodo cuscinetto? 

In materia di giustizia amministrativa, il Decreto Legge prevede la sospensione dei termini processuali fino al 22 marzo 2020, con contestuale rinvio d’ufficio delle udienze pendenti successivamente a detta data. Lo svolgimento dei procedimenti cautelari è autorizzato, su richiesta di almeno una delle parti, secondo le forme previste per i procedimenti cautelari dinanzi al giudice monocratico, salvo l’obbligo di fissazione dell’udienza collegiale di trattazione a data successiva al 22 marzo 2020.

6. Quali misure potranno essere adottate a partire dal 22 marzo 2020 con riferimento ai processi amministrativi?

Sulla falsariga di quanto previsto in materia di giustizia civile, il Decreto Legge autorizza i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate all’adozione di una serie di provvedimenti di riduzione e regolamentazione dell’orario di apertura ed accesso del pubblico per le attività non urgenti. Inoltre, la norma emergenziale autorizza gli stessi presidenti sopra menzionati al rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020, con l’obbligo tuttavia di garantire la trattazione delle cause rinviate entro la data del 31 dicembre 2020. Viene in ogni caso esclusa la possibilità di rinvio delle udienze e camere di consiglio cautelari, elettorali, e delle cause rispetto alle quali i presidenti rilascino apposita dichiarazione circa la produzione di grave pregiudizio alle parti in caso di ritardo nella loro trattazione.

È previsto, inoltre, il passaggio direttamente in decisione sulla base degli atti delle controversie per le quali sia fissata la trattazione entro la data del 31 maggio 2020, salvo richiesta in tal senso di almeno una delle parti. Dette udienze, nei casi in cui sia necessaria unicamente la presenza delle parti e dei rispettivi difensori, potranno essere svolte in modalità telematica. Viene in ogni caso specificato che la celebrazione di tutte le udienze pubbliche dovrà avvenire a porte chiuse.

7. Quale sarà l’impatto sul normale corso dei processi amministrativi?

Rispetto alle misure introdotte dal Decreto Legge ed ai provvedimenti che i presidenti sono da esso autorizzati ad adottare, sono previste specifiche tutele consistenti nella sospensione dei termini di prescrizione e decadenza, nonché nella rimessione in termini per l’evenienza in cui, rispettivamente, venga impedito l’esercizio dei diritti e venga determinata la decadenza delle parti da facoltà processuali.

DISCLAIMER: Because of the generality of this update, the information provided herein may not be applicable in all situations and should not be acted upon without specific legal advice based on particular situations.

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