Il presente contributo analizza la consultazione Banca d’Italia sulle proposte di modifica alle disposizioni di vigilanza sulle obbligazioni bancarie garantite (covered bond) contenute nella Circolare n. 285 del 17 dicembre 2013.
1. Premessa
In data 12 gennaio 2023, la Banca d’Italia ha pubblicato il documento di consultazione sulle disposizioni di Banca d’Italia in materia di obbligazioni bancarie garantite (le “OBG” o i “covered bond”), avviando il processo di consultazione pubblica, rivolto agli operatori del settore, sulle proposte di modifica alle disposizioni in materia contenute nella Parte Terza, Capitolo 3, della Circolare della Banca d’Italia n. 285 del 17 dicembre 2013 (le “Nuove Disposizioni” e la “Circolare 285”).
Le modifiche si rendono necessarie per dare attuazione alle disposizioni di recepimento della Direttiva (UE) 2019/2162 (c.d. covered bond directive), contenute nel Titolo I-bis della legge del 30 aprile 1999, n. 130 (la “Legge 130”) e per definire le scelte di esercizio delle discrezionalità previste dal Regolamento (UE) 2019/2160 (c.d. covered bond regulation).
2. Il nuovo quadro normativo dei covered bond
A livello europeo, la Direttiva (UE) 2019/2162 (la “Direttiva”) e il Regolamento (UE) 2019/2160 (il “Regolamento”) hanno introdotto una nuova disciplina armonizzata minima (c.d. principle-based) per i covered bond emessi da banche europee, che garantisce agli Stati membri flessibilità nell’attuazione nei rispettivi ordinamenti nazionali e nell’adattamento con gli schemi nazionali preesistenti.
In particolare, la Direttiva ha previsto i requisiti per l’emissione e le caratteristiche strutturali dei covered bond emessi da banche europee ed ha introdotto un regime di vigilanza pubblica sui programmi di emissione demandata alle autorità nazionali designate da ciascuno Stato membro. Il Regolamento, invece, ha modificato l’articolo 129 del Regolamento (UE) 575/2013 (“CRR”) relativo al trattamento prudenziale preferenziale delle esposizioni sotto forma di covered bond, demandando inoltre alle autorità nazionali competenti alcune scelte discrezionali in materia.
La Direttiva, inoltre, ha stabilito che i covered bond aventi i requisiti e le caratteristiche previste dalle disposizioni del diritto nazionale di recepimento della Direttiva stessa possono essere commercializzati con il marchio “obbligazione garantita europea”, mentre quelli che – oltre a risultare conformi alla Direttiva – rispettano anche i requisiti previsti nell’articolo 129 CRR, come modificato dal Regolamento, possono essere commercializzati con il marchio “obbligazione garantita europea (premium)”.
In Italia, la nuova disciplina europea è stata recepita ed attuata mediante l’adozione del decreto legislativo del 5 novembre 2021, n. 190 (il “Decreto Legislativo”), che ha modificato la Legge 130 introducendo il nuovo Titolo I-bis.
Rispetto al previgente quadro normativo, il Decreto Legislativo, da una parte, ha confermato le caratteristiche strutturali dei covered bond (quali, ad esempio, il principio del dual recourse[1] a favore degli investitori e il regime di segregazione degli attivi a garanzia delle obbligazioni della banca emittente[2]), mentre dall’altra parte ha introdotto alcune novità quali, tra le altre, la possibilità di includere nel cover pool, a determinate condizioni, anche i contratti derivati di copertura estendendo alle controparti degli stessi il sopramenzionato principio del dual recourse, nonchè il regime di supervisione sui programmi di emissione dei covered bond, subordinando l’avvio di nuovi programmi di emissione alla preventiva autorizzazione[3] della Banca d’Italia e attribuendo alla stessa poteri di vigilanza regolamentare, informativa, ispettiva e sanzionatori sui programmi e sulle banche emittenti.
Ai sensi del Decreto Legislativo, inoltre, gli articoli 7-bis, 7-ter e 7-quater della Legge 130, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 14 dicembre 2006, n. 310 recante il regolamento di attuazione dell'articolo 7-bis della Legge 130 e il decreto d’urgenza del Ministero dell’economia e delle finanze del 12 aprile 2007, n. 213, sono stati abrogati.
Da ultimo, la nuova disciplina nazionale ha designato la Banca d’Italia quale autorità nazionale competente per la vigilanza pubblica sui programmi di emissione e ha demandato alla stessa Banca d’Italia il compito di definire taluni aspetti specifici della nuova normativa, stabilendo che le nuove disposizioni del Titolo I-bis della Legge 130 si applichino alle OBG emesse a partire dalla data di entrata in vigore delle rilevanti disposizioni attuative di Banca d’Italia.
3. Principali modifiche alla Circolare 285 in materia di Obbligazioni Bancarie Garantite
Con le suddette proposte di modifica alla Circolare 285, la Banca d’Italia intende:
(a) emanare disposizioni attuative delle previsioni del Titolo I-bis della Legge 130 relative a, tra le altre cose (i) le condizioni e la procedura per il rilascio dell’autorizzazione dei nuovi programmi di emissione[4]; (ii) i criteri per la valutazione degli attivi idonei e le condizioni per l’inclusione di contratti derivati di copertura tra gli attivi idonei[5]; (iii) le modalità di calcolo dei requisiti di copertura[6]; (iv) le modalità di calcolo dei requisiti per la riserva di liquidità[7]; (v) i requisiti della società incaricata dalla banca emittente del controllo sulla regolarità dello svolgimento del programma di emissione (c.d. “asset monitor”)[8]; (v) l’informativa al pubblico[9]; e
(b) definire le scelte di esercizio delle discrezionalità previste dal Regolamento relative a (i) la possibilità di ricorrere, quali controparti dei contratti derivati inclusi nel cover pool, ad istituti di credito con rating corrispondente alla classe di merito di credito 3 (oltre che 1 e 2), e (ii) la possibilità di ridurre il livello minimo di eccesso di garanzia (c.d. overcollateralization) del cover pool dal 5% fino ad un minimo del 2% del valore nominale delle obbligazioni emesse, ai fini dell’applicazione del trattamento prudenziale privilegiato dell’articolo 129 CRR.
Di seguito si illustrano le principali proposte di modifica.
3.1 Autorizzazione all’avvio di nuovi programmi di emissione
In attuazione dell’art. 7-noviesdecies della Legge 130, le Nuove Disposizioni della Circolare 285 specificano le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione dei nuovi programmi di emissione di covered bond da parte della Banca d’Italia su richiesta della banca interessata, sia significativa che meno significativa[10], nonché la procedura di autorizzazione e i casi di revoca della stessa.
Le Nuove Disposizioni prevedono che la banca interessata presenti un’istanza di autorizzazione alla Banca d’Italia insieme a, tra le altre cose, (i) un “programma di emissione” contenente l’illustrazione delle caratteristiche strutturali del programma (tra cui, nel caso in cui la banca intenda commercializzare le obbligazioni emesse a valere sul programma con il marchio “obbligazioni europee garantite (premium)”, l’attestazione del rispetto dei requisiti di cui all’articolo 129, paragrafo 3 bis CRR) e l’indicazione dei soggetti partecipanti al programma (tra cui informazioni sulle banche cedenti - se diverse dall’emittente - e la società di controllo del cover pool) e (ii) una relazione che esponga gli obiettivi del programma, evidenzi gli impatti sugli equilibri tecnico-patrimoniali della banca emittente e descriva gli assetti organizzativi per la gestione del programma.
La Banca d’Italia rilascia, o nega, l’autorizzazione entro 120 giorni dalla data di ricevimento dell’istanza corredata di tutta la documentazione se, sulla base delle informazioni fornite, risulti verificata la capacità della banca di assicurare un ordinato svolgimento del programma secondo canoni di sana e prudente gestione, la stabilità del mercato e la tutela dei portatori dei covered bond.
Nel caso di esito positivo, l’informazione relativa all’autorizzazione all’avvio del programma di emissione è iscritta dalla Banca d’Italia nell’albo di cui all’articolo 13 del Testo Unico Bancario e, solo successivamente all’avvenuta iscrizione, la banca emittente potrà procedere alla prima emissione a valere sul programma dandone comunicazione alla Banca d’Italia entro 10 giorni dall’emissione.
Il documento di consultazione precisa che l’autorizzazione non è richiesta per le singole emissioni a valere su un programma autorizzato ai sensi delle Nuove Disposizioni.
In connessione all’autorizzazione dei nuovi programmi di emissione, si segnala inoltre che le Nuove Disposizioni prevedono che, nel caso in cui, successivamente al rilascio dell’autorizzazione, la banca emittente intenda apportare modifiche al programma che abbiano un impatto sul rispetto dei requisiti previsti dalla legge (come attuata dalla Nuove Disposizioni), la banca dovrà preventivamente inviare una comunicazione alla Banca d’Italia al riguardo insieme al programma di attività aggiornato e la relazione sui profili tecnico-patrimoniali e sugli assetti organizzativi per la gestione del programma aggiornati, con evidenza delle modifiche, e non potrà procedere alla modifica del programma prima di 60 giorni dalla comunicazione.
3.1.1 Programmi di emissione già esistenti
Per quanto riguarda i programmi di covered bond già esistenti e costituiti anteriormente alla data di entrata in vigore del Decreto Legislativo, il Decreto Legislativo ha escluso la necessità di ottenere la predetta autorizzazione per l’emissione di covered bond successivamente all’entrata in vigore delle Nuove Disposizioni a valere su tali programmi.
Nel documento di consultazione, la Banca d’Italia propone tuttavia che, al fine di assicurare un’ordinata transizione al nuovo regime, le banche che intendono emettere nuovi covered bond a valere su programmi già in essere lo comunichino alla Banca d’Italia almeno 60 giorni prima di procedere all’emissione.
In aggiunta, al fine di commercializzare i covered bond emessi a valere di programmi già in essere con il marchio “obbligazione garantita europea” ovvero “obbligazione garantita europea (premium)”, alla predetta comunicazione andrebbe allegata una specifica attestazione da parte dell’organo di supervisione strategica dell’emittente, sentito l’organo di controllo, insieme ad un parere della società di controllo del cover pool, che confermi il rispetto dei requisiti previsti dal nuovo quadro normativo come attuato dalle Nuove Disposizioni.
Al riguardo, sarebbe auspicabile ricevere chiarimenti sulla portata, durata e implicazioni della disciplina applicabile ai programmi già esistenti, al fine di, tra le altre cose, (i) chiarire se le Nuove Disposizioni in materia di autorizzazione non troveranno mai applicazione ad un programma già esistente ovvero, in caso contrario, in che misura e al ricorrere di quali condizioni (ad esempio, nel caso di modifiche al programma successive alla suddetta comunicazione), (ii) specificare la procedura da seguire per l’invio della comunicazione e la documentazione richiesta a tal fine, (iii) chiarire le modalità e il contenuto dell’attestazione sul rispetto dei requisiti della nuova normativa e specificare la procedura necessaria per l’ottenimento del marchio anche per le obbligazioni emesse a valere di programmi già esistenti, nonché (iv) chiarire il contenuto del parere richiesta alla società di revisione che agisce come asset monitor ai sensi del programma.
3.2 Esercizio delle discrezionalità nazionali previste all’articolo 129 CRR
Con la pubblicazione del documento di consultazione, la Banca d’Italia ha innanzitutto dichiarato di non voler esercitare la discrezionalità relativa alla possibilità di ridurre il livello minimo di eccesso di garanzia (c.d. overcollateralization) del cover pool dal 5% fino ad un minimo del 2% prevista dall’articolo 129 CRR.
Con riguardo invece al rating minimo richiesto alle banche per potersi qualificare come controparti ammissibili per la stipula di derivati di copertura dell’operazione previsto dall’art 129 CRR, la Banca d’Italia ha espresso l’intenzione di ammettere il ricorso anche ad istituti di credito con rating corrispondente alla classe di merito di credito 3 (consentendo dunque anche a banche italiane di agire in tale qualità tenuto conto della sostanziale assenza nel nostro Paese di banche con rating equivalente alle classi 1 e 2) e di aver avviato a tal fine i necessari contatti con l’European Banking Authority (EBA).
3.3 Governo e gestione dei rischi derivanti dalla partecipazione a programmi di emissione
Le Nuove Disposizioni richiedono alle banche emittenti e, se diverse, le banche cedenti, di definire politiche di governo e processi di gestione dei rischi connessi alla partecipazione a programmi di emissione di covered bond.
Al riguardo, in via preliminare, si constata che le Nuove Disposizioni, richiedendo l’adozione delle suddette politiche e processi, e l’espletamento delle connesse attività di valutazione, anche a ciascuna banca cedente aderente al programma di emissione (se diversa dall’emittente), prevedono un nuovo requisito non indifferente.
Sul punto, sarebbe auspicabile un confronto con la Banca d’Italia per capire le motivazioni sottese alla nuova disciplina e discutere se, nel caso di programmi di emissione con più cedenti appartenenti al medesimo gruppo bancario, non sia più ragionevole porre solo in capo alla capogruppo ovvero, se diversa, alla banca emittente, la responsabilità per l’adozione delle politiche di governo e dei processi di gestione dei rischi e la connessa attività di valutazione.
Con riferimento al merito delle Nuove Disposizioni in materia, invece, si segnala tra le altre cose che le banche sono chiamate a fissare limiti operativi interni alla cessione di attivi idonei (in precedenza tali limiti erano previsti nelle stesse disposizioni di vigilanza sui covered bond) che dovranno essere stabiliti nell’ambito di complessive politiche di governo e gestione dei rischi connessi all’operatività[11].
Inoltre, le Nuove Disposizioni prevedono che gli organi aziendali saranno tenuti a definire specifiche strategie di intervento nel comparto dei covered bond e la coerenza delle scelte strategiche e dei presidi adottati con il complessivo sistema di governo e gestione dei rischi aziendali che dovrà essere attestata dai competenti organi nell’ambito della documentazione da allegare alla richiesta di autorizzazione.
Con riguardo ai processi di deliberazione dei programmi e della partecipazione agli stessi, le Nuove Disposizioni lasciano sostanzialmente immutati la definizione degli organi e dei processi deliberativi rilevanti.
3.4 Ulteriori modifiche
Ulteriori interventi da parte della Banca d’Italia riguardano, inter alia:
- i criteri di valutazione delle attività ammissibili nel cover pool e delle relative garanzie reali, in coerenza con le previsioni già contenute nel CRR e nella Circolare 285, rispetto ai quali le Nuove Disposizioni fanno una distinzione tra attività originate e attività non originate dalla banca emittente;
- i criteri di ammissibilità dei contratti derivati di copertura nel cover pool, specificando in particolare i casi in cui un derivato si considera stipulato “esclusivamente per finalità di copertura” dei rischi insiti nelle attività incluse nel cover pool (i.e. derivati classificati a fini contabili, le c.d. coperture naturali e i derivati conclusi tra banca emittente e società cessionaria appartenenti al medesimo gruppo alle condizioni ivi previste);
- l’integrazione degli attivi idonei nel cover pool, successivamente alla cessione iniziale, al fine di assicurare il rispetto dei requisiti di copertura e/o di liquidità della Legge 130 e i limiti previsti dall’articolo 129 CRR, richiedendo al riguardo una specifica procedura deliberativa e autorizzativa dei competenti organi della banca cedente;
- le modalità di calcolo dei requisiti di copertura, specificando in particolare che nel caso in cui la banca intenda calcolare i costi di manutenzione e gestione in caso di liquidazione del programma di emissione in misura forfettaria, i criteri per il calcolo devono essere chiaramente definiti;
- il requisito per la riserva di liquidità e le modalità di calcolo del “deflusso netto cumulativo massimo di liquidità”;
- gli obblighi di informativa periodica al pubblico, il relativo contenuto minimo e tempistiche di pubblicazione;
- i requisiti che devono essere rispettati dalla società di controllo del cover pool, i relativi compiti e le modalità di invio alla Banca d’Italia della relazione annuale sui controlli effettuati.
4. Termine della consultazione e successi sviluppi
La consultazione terminerà il prossimo 11 febbraio 2023.
Successivamente, la Banca d’Italia procederà all’analisi delle osservazioni ricevute con l’obiettivo di elaborare il testo finale delle Nuove Disposizioni e procedere all’emanazione delle stesse, a seguito di cui il Titolo I-bis della Legge 130 diverrà pienamente efficace e applicabile.
[1] Art. 7- quaterdecies Legge 130.
[2] Art. 7- octies Legge 130.
[3] A tale proposito si segnala che, prima di questo intervento normativo, la disciplina applicabile prevedeva una soglia patrimoniale minima per l’emissione di obbligazioni bancarie garantite (un livello di fondi propri pari almeno a € 250 milioni e un total capital ratio pari almeno al 9%), al di sotto della quale era prevista una valutazione caso per caso, da condurre sulla base di determinati requisiti di solidità, capacità operativa e organizzativi.
[4] Cfr. art. 7-novedecies della Legge 130.
[5] Cfr. artt. 7-novies e 7-decies della Legge 130.
[6] Cfr. art. 7-undecies della Legge 130.
[7] Cfr. Art. 7-duodecies della Legge 130.
[8] Cfr. art. 7-sexdecies della Legge 130.
[9] Cfr. art. 7-septdecies della Legge 130.
[10] Nell’ambito della procedura autorizzativa per l’avvio dei programmi di emissione, per le banche significative la Banca d’Italia è tenuta ad assicurare il coordinamento con la Banca centrale europea quando dall’istruttoria emergono profili rientranti nelle competenze di quest’ultima.
[11] Nel caso di (i) banca cedente diversa dall’emittente, (ii) pluralità di banche cedenti appartenenti allo stesso gruppo dell’emittente e (iii) banca emittente diversa dalla capogruppo, le informazioni sono rese in relazione alla banca emittente, ciascuna banca cedente nonché a livello consolidato di gruppo.
